Dinámica Educativa
(Tomado del documento “Sistemas Fuertes y Reformadores Exitosos en la Educación: Lecciones de Pisa para México. OCDE 2011”)
“Invertir recursos donde pueden marcar el mayor cambio
Los datos de PISA no muestran una correlación consistente entre la cantidad total de dinero gastado en la educación y los resultados, en términos del logro académico, ya sea que lo que se gasta se calcule sobre una base per cápita o una proporción del PIB. México ya invierte un alto porcentaje del presupuesto público en educación (cerca del 22%, que es el más alto entre los países de la OCDE, y muy por encima de la media de la OCDE del 13.3%), aunque los niveles del gasto anual por alumno en la primaria, secundaria y post-secundaria (no terciaria) en México se mantiene por debajo de la media de la OCDE, en 2 165 dólares en comparación con 7 572 dólares, respectivamente.
Si México quiere seguir mejorando incluso más allá de las tendencias de desempeño recientes, y no es capaz de mejorar radicalmente la eficiencia con que gasta sus fondos en educación, tendrá que aumentar de manera considerable la cantidad que se gasta por alumno para conseguir esos resultados. Sin embargo, las cuentas públicas en México, como en la OCDE y en otros países no pertenecientes a ésta, se enfrentan a restricciones financieras que probablemente se mantengan sin cambios durante los próximos años. Si no es posible una expansión del gasto en educación, el reto será, por consiguiente, aumentar la rentabilidad de la inversión en educación y dirigir los recursos a los alumnos y escuelas que más los necesitan. Shanghái-China ofrece un ejemplo elocuente a este respecto.
El resultado más impresionante no es la alta puntuación promedio de Shanghái-China, sino la insignificante variabilidad en el desempeño escolar que se logra a pesar de las considerables desigualdades sociales y económicas en la población de la provincia.
Esto no ha ocurrido por casualidad, sino que debe considerarse en el contexto de los esfuerzos considerables para mejorar el sistema escolar mediante la conversión de “las escuelas más débiles” a las escuelas más fuertes. Estos esfuerzos han incluido:
- La mejora sistemática de la infraestructura de todas las escuelas en niveles similares.
- El establecimiento de un sistema de transferencias financieras con discriminación positiva; la transferencia de los docentes entre las escuelas desfavorecidas y las favorecidas, ya sea de manera temporal o permanente.
- El emparejamiento de distritos y escuelas de alto desempeño con los de bajo desempeño, donde las autoridades intercambian y discuten sus planes de desarrollo educativos y cooperan para hacer frente a problemas tales como la creación de capacidad de los maestros, donde el desarrollo profesional docente es común para ambas autoridades y comparten sus planes y programas de estudio, materiales didácticos y buenas prácticas.
- La creación de consorcios escolares y la administración comisionada de las escuelas, en las que el gobierno confía a las “buenas” escuelas públicas hacerse cargo de la administración de las “débiles”, haciendo que la escuela “buena” designe a su líder experimentado (por ejemplo, el director adjunto) para ser el director de la escuela “débil” y envíe a un equipo de maestros con experiencia para que se encargue de la enseñanza, con la esperanza de que los métodos éticos, el estilo de gestión y los métodos de enseñanza de la escuela de alto desempeño puedan ser transferidos a la escuela con un desempeño más pobre.
En un sistema educativo amplio y complejo como el de México, la equidad en la distribución de los recursos entre las escuelas es importante. Algunas de las escuelas con peor desempeño de México, en las regiones rurales pobres e indígenas, tienden a tener menos recursos que las escuelas urbanas. Los programas nacionales de compensación para las escuelas en las regiones rurales e indígenas se han reducido; los recursos se concentran en los programas diseñados y operados centralmente. Los mecanismos de financiación que asignan recursos a las escuelas donde más se necesitan, dentro de un modelo transparente de establecimiento de objetivos claros, evaluación y rendición de cuentas, puede aumentar la equidad de la distribución de recursos, incluso entre las escuelas más remotas y marginadas.
Equilibrio entre la responsabilidad local y un centro capaz con la autoridad y legitimidad para actuar
Muchos países han buscado un cambio en el interés público y gubernamental alejándose del mero control de los recursos y el contenido de la educación hacia un enfoque en los resultados, que se hacen visibles cuando los cambios en la distribución de las responsabilidades de la toma de decisiones en la educación son revisados a lo largo de evaluaciones PISA sucesivas. Además de esto, se ha tratado de transferir la responsabilidad a la primera línea, impulsando la capacidad de respuesta a las necesidades locales. PISA pone de manifiesto una clara relación entre la autonomía relativa de las escuelas y los resultados escolares en todos los sistemas —cuando la autonomía está acoplada a la rendición de cuentas—.
Los resultados de PISA muestran que la autonomía escolar para definir los planes y programas de estudio y las evaluaciones se relaciona positivamente con el desempeño global de los sistemas. Por ejemplo, los sistemas educativos que ofrecen a sus escuelas mayor libertad para tomar decisiones en materia de políticas de evaluación para los alumnos, los cursos ofrecidos, los contenidos de los cursos y los libros de texto utilizados, tienden a ser los sistemas escolares que se desempeñan en los niveles superiores de PISA.
Los datos de PISA también muestran que, en los sistemas escolares donde la mayoría de las escuelas da a conocer de manera pública los datos del logro académico, las escuelas con mayor libertad en el manejo de sus recursos tienden a mostrar mayores niveles de desempeño. En los sistemas escolares donde las escuelas no publican sus datos sobre el logro académico, un alumno que asiste a una escuela con mayor autonomía en la gestión de los recursos que la escuela media de la OCDE tiende a tener un menor desempeño que un alumno que asiste a una escuela con un nivel promedio de autonomía. Por el contrario, en los sistemas escolares donde las escuelas sí dan a conocer a la opinión pública el logro estudiantil, un alumno que asiste a una escuela con autonomía superior a la media obtiene una calificación más alta en lectura que uno que asiste a una escuela con un nivel medio de autonomía.
Muchos sistemas, como el de México, han descentralizado las decisiones relativas a la prestación de servicios educativos, manteniendo el control sobre la definición de los resultados, el diseño de los planes y programas de estudio, los estándares y las evaluaciones. La cuestión de la responsabilidad compartida con las autoridades educativas subnacionales, sobre todo con los gobiernos estatales en el caso de México con respecto a las instituciones federales y los estándares nacionales, es muy importante.
El caso de Ontario demuestra una teoría clara de la ventaja comparativa en términos de quién hace qué. El papel del ministerio es establecer expectativas y objetivos claros, proporcionar los fondos, crear un contrato colectivo de trabajo que apoye la mejora de la enseñanza y el aprendizaje, proveer asesoramiento de expertos externos, y proporcionar apoyo a las escuelas con dificultades. El papel del distrito es alinear sus políticas de personal y contratación con la estrategia global, y apoyar a las escuelas a través de su proceso continuo de aprendizaje. Gran parte de la dinámica real sucede en las escuelas, donde los maestros trabajan en comunidades para reflexionar en los problemas prácticos y aprender unos de otros. Si bien la misión y la presión provienen de la administración superior, hay un reconocimiento claro de que es en la escuela donde el cambio tiene que ser implementado y que el papel de otros actores en el sistema es apoyar el aprendizaje y el cambio que ocurre en las escuelas. Un obstáculo importante, aunque a menudo subestimado, para lograr la coherencia del sistema es la falta de una comprensión compartida entre los principales interesados, acerca de cómo los principales líderes gubernamentales ven los problemas del sistema y lo que hay detrás de las políticas y los programas que han diseñado en respuesta. Los esfuerzos del gobierno de Ontario para construir un sentido de entendimiento compartido y un propósito común entre los principales grupos interesados es un ejemplo de cómo esto se puede lograr.
Las escuelas de pensamiento de Singapur —la reforma de aprendizaje de la nación— persiguen objetivos similares al organizar a las escuelas con mayor autonomía en grupos geográficos y darles aún más autonomía, al designar a los directores de éxito como supervisores del grupo, al asesorar a otros miembros y promover la innovación. Junto con una mayor autonomía llegaron nuevas formas de rendición de cuentas. El viejo sistema de inspección fue eliminado y reemplazado por un modelo de excelencia escolar, según el cual cada institución educativa establece sus propias metas y evalúa anualmente el progreso contra nueve áreas funcionales, cinco “facilitadores” y cuatro áreas de resultados del logro académico. Una mayor autonomía para las escuelas también dio lugar a una mayor atención a la identificación y desarrollo de líderes escolares altamente eficaces, capaces de liderar las transformaciones escolares, respaldados por una evaluación externa cada seis años.
Es importante destacar que la mayoría, si no es que todos, los sistemas de alto desempeño tienen un cierto nivel de autoridad en su sistema de gobierno educativo que es responsable en última instancia, algún organismo o grupo de organismos que, se puede decir, es el responsable de una manera decisiva de la eficacia y eficiencia de todo el sistema educativo. Éste suele ser la secretaría (ministerio) de educación nacional o estatal. Estos organismos son responsables ante todos los interesados de la eficacia y la eficiencia de la educación en su estado o país. Ellos tienden a atraer a personas capaces. El empleo en estos organismos es ampliamente considerado un objetivo digno para los educadores líderes en esos países. Sus opiniones son tomadas en serio, aunque no sean las dispuestas por la ley, por el respeto que le tiene su personal. Debido a que son responsables de la calidad y la eficiencia de la educación en su país, asumen la responsabilidad de la planificación a largo plazo de sus sistemas educativos. Ellos encargan investigaciones que les ayuden en la toma de esas decisiones. Hacen uso deliberado de esas investigaciones en su toma de decisiones.
Todo esto arroja consecuencias. Los países que tienen implementados este tipo de sistemas cuentan con sistemas educativos cuyas partes y piezas parecen haber sido diseñadas para trabajar en armonía entre sí. Pueden trazar planes eficaces y movilizar su capacidad para asegurarse de que esos planes sean llevados a cabo. Tienen la capacidad de hacer los análisis necesarios para ofrecer un apoyo efectivo al campo, monitorear el grado en que sus planes están siendo aplicados, valorar los resultados y cambiar de rumbo si es necesario. Si un país o un estado en un sistema federal carece de esta capacidad, quizá no pueda realizar planes integrales, coherentes, y si tiene la capacidad de planificar, quizá no haga mucha diferencia cuáles sean sus políticas, ya que pueden tener poco impacto si la nación o el estado no cuenta con el personal necesario para implementarlas bien. La experiencia de los países con mejores resultados sugiere que el alto desempeño se basa en la voluntad de invertir en la capacidad de llevar a cabo la planificación y gestión necesarias para producir un alto desempeño a gran escala.” (Continuará).
*Responsable de la Rectoría de la Universidad Tecnológica de Mineral de la Reforma (UTMiR)